Lobbying. Breves notas sobre sus antecedentes y definiciones

El término lobbying parece ya haberse incorporado definitivamente a nuestro cotidiano vocabulario, sin embargo el poco conocimiento de él, o por qué no decirlo, la total ignorancia que existe respecto de la mayoría ciudadana frente al término, han hecho que a menudo se haga un mal uso de él. Pues, corrientemente se le asimila a conductas vulneradoras del principio de probidad o, con actividades delictuales como las ejercidas por la mafia y el crimen organizado. “... hasta no hace tiempo, se consideraron como fuerza siniestra oculta en los cimientos de la democracia moderna y sinónimo de fraude, corrupción y abusos. Aún hoy tienen un cierto sentido peyorativo, aunque los norteamericanos trataron regularlos legalmente, mediante la Federal regulación of lobbying act de 1946, que, entre otras exigencias, obliga a personas o grupos a inscribirse en registros especiales del congreso y a llevar una contabilidad minuciosa. Pero el resultado no parece haber sido satisfactorio. La astucia siempre es más hábil que la buena fe” (Romero Cesar, Enrique, Estudios de Ciencia política y Derecho Constitucional, Universidad Nacional de Córdoba, Dirección General de Publicidad, Córdoba (R.A.), 1961, p. 80).

“El lobby en sí mismo no tiene una connotación positiva o negativa, siempre que esté debidamente reglamentado. En Inglaterra y Estados Unidos, por ejemplo, esta institución está reconocida como uno de los actores que influyen en cualquier proceso de decisión pública: existe un registro de lobbistas, que obviamente es abierto; se sabe quiénes son sus clientes y cuánto cobran por estos servicios. Para dar mayor transparencia al sistema, en países como Inglaterra, los parlamentarios están obligados a declarar públicamente sus intereses. Como se les permite ser directores de empresas, tener un empleo remunerado no ligado a su labor parlamentaria, recibir donaciones de dinero para sus campañas, etc., todas sus vinculaciones deben quedar especificadas en un registro público. Incluso más, ellos están obligados a dar cuenta de su situación patrimonial, de los bienes que tienen - tierras, propiedades y participaciones accionarias-, de las invitaciones y regalos que reciben si éstos sobrepasan un determinado monto. Obviamente, que esto no significa que la corrupción haya sido erradicada, pero el sistema apunta a ser cada vez más exigente en esta materia...”  (Del Solar V. Bernardita, Editora General, Revista “Qué Pasa”,  Carta al Lector, año XXVII, Nº1416, 30 de Mayo de 1998, p. 13).  Por eso, aun cuando los medios de comunicación los últimos años nos han bombardeado con el término lobbying, como solución viable para la resolución de algunos conflictos políticos y económicos que ha enfrentado últimamente la sociedad chilena, estamos lejos de tener un acabado conocimiento del verdadero rol, que cumple el lobbying, como actividad empresarial destinada a complementar el debate público y como herramienta para el progreso social. Pues Chile adolece por completo de una regulación jurídica de éste, como aquella que poseen por ejemplo, los Estados Unidos. “... Como sucede en muchos países en desarrollo, en materia de lobbies en Chile no existe ninguna institucionalidad. Es un fenómeno que todos saben que existe, pero el que nadie ha resuelto ponerle ciertas reglas mínimas. Todo se realiza por debajo de la mesa lo que da espacio para que el tráfico de influencias y las posibilidades de corrupción alcancen niveles inimaginables. Si bien en la administración pública hay anacrónicas disposiciones que sancionan ciertas conductas que pueden ser consideradas como tráfico de influencias, la realidad es que en Chile no existe legislación alguna para evitar asuntos que involucran al sector público y privado”  (Del Solar V. Bernardita, Editora General, Revista “Qué Pasa”,  Carta al Lector, año XXVII, Nº1416, 30 de Mayo de 1998, p. 13).

 

Antecedentes

                Los autores no parecen ponerse de acuerdo frente al complicado tema de determinar el origen del lobbying. Para algunos éste habría nacido en Inglaterra, en cambio para otros, en los Estados Unidos. En el siglo XVIII en Inglaterra, tomaron el nombre de lobby los diversos salones, que se encontraban situados con anterioridad al recinto que servía de sesiones a la cámara de los comunes, y en ellos se hizo bastante común la costumbre de esperar y acosar a los parlamentarios ingleses con el fin de obtener ciertos  favores que decían directa relación con intereses políticos y comerciales. Pero esta costumbre sólo se formalizó en Inglaterra como estructura parlamentaria, en febrero de 1884. En América, hacia el año 1829 las palabras lobby y lobby-agents eran de normal uso en lo Estados Unidos. Es en el Estado de New York durante este mismo año donde se concuerda que habrían nacido estos términos, ya que aquí se conocían  como lobby-agents a los buscadores de servicios o ayudas especiales que asediaban continuamente el capitolio de New York, ubicado en Albany. Años más tarde ya no serían conocidos como lobby-agents sino que como lobbyist y ya no sólo en el estado de New York sino que tal costumbre ya se había extendido con total rapidez hacia la capital estadounidense. “Entonces sí aparece la versión neotérica del lobby, que ya no es sala de espera, sino más escrupulosamente pasillo, antesala, de manera que tampoco debe descartarse del todo la posibilidad de que en realidad la voz se haya acuñado en el lobby del Hotel Willard, de la capital estadounidense, en el década del 1830.Pero, con la misma rapidez con que se extendía tal práctica, de la misma forma se hacían presente duras críticas a esta actividad, y es así como en el mismo año de 1829 Demis Tilden Lynch escribe el libro “Epoch and the man” donde hace referencia en un párrafo al lobby, diciendo: “Corruption has erected her court on the heights of the hudson, in the Albany, in the lobby of the legislatures. Her throne was the lobby” (“La corrupción ha erigido su corte sobre las alturas del hudson, en Albany, en el lobby de la legislatura. Su trono fue el lobby”). (Alonso Piñeiro Armando, El Quinto Poder: Teoría y Práctica del Lobbying, Macchi Grupo Editor S.A., Ediciones Macchi, Buenos Aires Argentina 1992, p. 4 s.)

En aquella época el lobbying, no cabe duda que era asimilado con la corrupción, pues existía la sensación que, a través de esta actividad, sólo se buscaba alcanzar el poder político y manipularlo en dirección a determinados intereses.

En 1876, la cámara de representantes resolvió exigir el registro de los lobbistas en la secretaría de la cámara, obligación que se fue cumpliendo en varios estados de la unión. En 1877, la constitución del estado de Georgia consideraba realizar la actividad de lobbying como un delito. En 1890, el Estado de Massachussets dicta la Federal Regulation Lobbying Act, que forma parte del capítulo III de la Legislative Reorganization Act del mismo año, que fue propuesta por el Joint committee on the organization of congress, y que se convierte en el primer texto regulador de la actividad del lobbying. En 1913, el Senador por Iowa, William Kenyon, como consecuencia de variadas pruebas documentales, que señalaban una floreciente corrupción  determinada por la presión que desarrollaban estos grupos de lobbying, presentó una propuesta legislativa, la lobbying disclosure legislation, que se encontró con la férrea oposición que establecieron las asociaciones de granjeros y de los sindicatos, que a través de sus representantes se unieron con los lobbistas, que también se oponían, impidiendo que tal propuesta se votara. Así la actividad se siguió desarrollando, alcanzando un alto grado de respeto que vino acompañado de un marco regulatorio que se alcanzó en 1946, con el reconocimiento que le dio la Ley lafollette-Monroney, que se conoció oficialmente como National Legislative Reorganization Act, sancionada el 2 de agosto, propuesta de los legisladores que le dieron su nombre a la ley, la que hoy se encuentra muy desarrollada por la promulgación de la Lobbiyng Disclosure Act de 1995.

Definiciones

Etimológicamente la palabra Lobbying deriva de Lobby que viene a significar pasillo, corredor, antesala, término que nos recuerda al Parlamento Británico, pues en los salones contiguos al recinto de toma de decisiones, los legisladores ingleses eran esperados y acosados por importantes personalidades de aquel mundo político y, sobretodo, empresarial, para formularles diversas peticiones y demandas en defensa de sus particulares intereses.

También nos parece de gran importancia destacar, la relación etimológica que encontramos entre el término inglés Lobby y el término Lobium del latín medieval, que nos conduce a la palabra Lobia, la que representa a los lugares de libaciones no permitidas en celdas o refectorios.

En 1956, el entonces futuro Presidente de los Estados Unidos de Norteamérica, John Fitzgerald Kennedy, pronunciaría un alegato, que en su esencia contendría lo que podríamos denominar una definición de la actividad de Lobbying, la que por su claridad y por la importancia de quien la emitió, la consignamos en este trabajo: “Los lobbyists son en la mayoría de los casos técnicos expertos y capaces de explicar temas complejos y difíciles de una manera clara y comprensible. Sostienen diálogos personales con miembros del Congreso en los cuales explican en detalle la razón de las posiciones que defienden. Los lobbyists preparan resúmenes, análisis de leyes, proyectos y memorandums para uso de los legisladores y de las comisiones. Son necesariamente maestros en sus temas y, de hecho, casi siempre proveen estadísticas útiles e información difícil de obtener. Concedemos que ambas cosas provienen de fuentes parciales, pero tal procedimiento no difiere de la avocación de los abogados ante la Corte de Justicia, que ha probado ser tan exitosa en la solución de controversias judiciales. Puesto que nuestra representación parlamentaria está basada en límites geográficos, los lobbyistas que hablan en nombre de los varios intereses económicos, comerciales y otros de tipo funcional de esta nación, sirven a un útil propósito y han asumido un importante papel en el proceso legislativo” (Alonso Piñeiro Armando, El Quinto Poder: Teoría y Práctica del Lobbying, Macchi Grupo Editor S.A., Ediciones Macchi, Buenos Aires – Argentina 1992, p. 61.).

A continuación presentamos una serie de definiciones de lobbying, seleccionadas y citadas por Jordi Xifra (Xifra Jordi, El Lobbying: Como Influir Eficazmente en las Decisiones de las Instituciones Públicas, Ediciones Gestión 2000 S.A., Barcelona, 1998, p. 23 ss.).

Para Farnel el Lobbying es una actividad consistente en proceder a intervenir para influenciar directa e indirectamente los procesos de elaboración, aplicación, o interpretación de medidas legislativas, normas, reglamentos y, generalizando, de toda intervención o decisión de los poderes públicos.

Según Pierre-Louis Dubois y Alain Jolibert Lobbying designa la creación o la utilización de un lobby cuando éste último pretende influenciar a una organización para obtener una medida política, jurídica, económica, social, etc., que le sea favorable.

Bernardet, Bouchez y Pihier señalan que Lobbying es el arte de comunicar con las instancias políticas y administrativas para obtener una inflexión de los proyectos legislativos o reglamentarios o una revisión de las leyes y reglamentos en un sentido favorable a las instancias profesionales y a las empresas.

Para Thierry Lefébure practicar el Lobbying es, sobre todo, analizar y comprender un problema, a fin de explicar su tenor y sus consecuencias a aquellos que poseen el poder de decidir.

Según Dominique Boivin el Lobbying describe la actividad que ejercen generalmente los grupos en sus relaciones con el aparato del estado, con la finalidad de hacerle actuar en un determinado sentido.

Para Lester W. Milbrath lobbying es la actividad mediante la cual el encargado de la misma (el lobbista) se comunica con una persona del gobierno con facultad para tomar decisiones a fin de tratar de influir en lo que ésta hará (o no hará) respecto a determinado asunto.

Según Patrick Romagni el lobbying es un conjunto de técnicas de información y de comunicación utilizadas para orientar una decisión hacia un sentido favorable al interés general.

Por su parte, Jordi Xifra plantea dos definiciones de Lobbying, una amplia y otra de carácter restringido.

En su definición amplia, entiende por Lobbying el proceso planificado de comunicación de contenido predominantemente informativo, en el marco de la política de relaciones públicas, de la empresa u organización con los poderes públicos, ejercido directamente por ésta, o a través de un tercero mediante contraprestación, que tiene como función intervenir sobre una decisión pública (norma o acto jurídico; en proyecto o en aplicación) o promover una nueva, transmitiendo una imagen positiva basada en la credibilidad de los argumentos defendidos que genere un entorno normativo y social favorable, y con la finalidad de orientarla en el sentido deseado y favorable a los intereses representados.

En su definición restringida, entiende por Lobbying el proceso de comunicación, de relaciones públicas de una organización, dirigida a los poderes públicos y destinados a conseguir la adhesión de éstos para que orienten su toma de decisiones en el sentido deseado y favorable a los intereses de la organización.